Симптоми скасування: що блокує ще одну важливу реформу в Україні

Кеди, планшет замість стосу паперів, опенспейс на місці лабіринтів зачинених дверей – приблизно так уявляли реформу держслужби.

Її стартували законом п'ять років тому, почали впроваджувати за уряду Гройсмана 2016-го.

На Донбасі – війна, а великою армією Україна могла похвалитися тільки в коридорах держустанов і міністерств. Армією корумпованою. Тоді навіть депутати були держслужбовцями. 

Новий закон мав зменшити держапарат, влити в нього нову кров і на цій хвилі провести реформи в економіці. 

Навіщо реформа

Уявіть: міністерство Х видає ліцензії компаніям за правилами, які саме ж встановлює. Відчуваєте запах корупції? Після реформи ліцензування або зникає як зайва бюрократія, або міністерство формує правила видачі дозволів, але їх видає інший орган.

Ухвалений закон про держслужбу вже не вважає держслужбовцями президента, міністрів, секретаря Ради нацбезпеки, суддів, прокурорів та багато інших посадовців. Постановив: держслужба – аполітична. Тобто юридично розділили держслужбовців і політиків. 

Країна мала б отримати команди професійних реформаторів. Тих, хто міг би працювати на привабливій посаді в приватному секторі, але кому цікаво змінювати країну. І коли змінюється політичне керівництво, експерти-держслужбовці залишаються і продовжують розпочаті зміни з урахуванням нового політичного курсу. Такою була основна ідея реформи.

Йшлося й про оптимізацію штату чиновників. За рахунок цього, і завдяки підтримці ЄС нові держслужбовці мали вийти на "гідний рівень зарплати".

Реформу розробляли не тільки за європейським зразком, але й значною мірою європейським коштом.

У 2017-му в реформу зайшли вісім "пілотних" міністерств – Мінагрополітики, Міненерговугілля, Мінінфраструктури, Мінкультури, МОН, МОЗ, Мінрегіон та Мінсоцполітики (2019-го їх було уже десять, але досі не всі долучилися до реформи). Тільки у 2018-го Кабінет міністрів таки визначився зі структурою міністерств. За іншими "маяками" реформи уряд теж спізнювався.

А потім в Україні змінилася влада, а за нею й реформа.

Що пішло не так? З цим запитанням ми звернулися до експертів, нинішніх і колишніх держслужбовців. Ті діагностували п’ять "болів" реформи.

Розлучення з політикою, яке не відбулося

Постійні ротації чиновників під зміну політичної команди роками плодили корупцію і кумівство. На противагу цьому реформа мала розділити політичні посади і "виконавців" – чиновників, на яких тримаються інститути за будь-якої політичної погоди. 

Наприклад, міністр і його заступники – це політичні призначення; держсекретар, експерти, департаменти міністерства – неполітичні.

В українських реаліях урядова команда затримується в кращому разі на рік-два, тож це було би доречно. Але перша ж зміна влади показала: теорія не працює.

"Розвиток, творчість, автономність, альтруїзм, результативність, реалізація, інтелект і спілкування – це не просто перелік випадкових слів, а основні мотиваційні фактори, які приваблюють на держслужбу нових агентів змін".

Це Ірина Литовченко, ексгендиректорка департаменту стратегічного планування і євроінтеграції МОЗу написала в 2018-му, закликаючи брати з неї приклад та спробувати сили на відкритих конкурсах. До цього вона була співзасновницею благодійного фонду "Таблеточки". І, здається, у 2018-му багато амбітних людей дійсно повірили в реформу. 

Директорати – підрозділи в міністерствах на зміну традиційним департаментам. За задумом реформи, розбавляти старі підрозділи свіжою кров’ю реформаторів нелогічно – "совкова" культура візьме своє. Роль директоратів в реформі чимала: в ідеалі нові люди потрапляють у команду однодумців і замість махрової бюрократії працюють на результат.

У коридорах Кабміну і міністерств збиралися довгі черги охочих. То тут, то там стояли таблички "Конкурс в такому-то кабінеті". Та за рік, у 2019-му, Ірина і весь її директорат гучно звільнилися через конфлікти з командою нової міністерки Скалецької уряду Олексія Гончарука.

"За команди Уляни Супрун нам не давали доручень, а ставили задачі, а ми пропонували варіанти, як їх вирішити. Саме під такий формат роботи нас добирали на конкурсах. Команда Зоряни Скалецької радикально змінила підхід", – розповідає Литовченко.

За її словами, нове керівництво вирішило оновити апарат і очистити, тільки по-своєму. 

"Усі ресурси нова команда кинула на те, щоб нас (прийнятих на службу за конкурсами. – Ред.) звільнити. Постійно змінювали штатну структуру міністерства, зменшуючи кількість працівників і виводячи частину поза штат. Посеред дня в кабінет могла зайти комісія і перерахувати по головах, чи всі на місці. Відсутній – догана, далі – звільнення", – продовжує вона.

Одним з апологетів спрощення цих процедур був на той час голова Державної митної служби Максим Нефьодов. Пояснював, що оновити кадровий склад митниць через такі процедури буде непросто. Врешті, Нефьодова звільнили за цією ж спрощеною процедурою на позачерговому урядовому засіданні в п’ятницю ввечері. Інакше кажучи, політичним рішенням.

"Якщо є політичні посади з впливовими важелями, слід перестати гратися в конкурси і назвати речі своїми іменами. Тоді будуть політичні призначення і політична відповідальність", – переконаний ексзаступник міністра економіки Дмитро Романович.

Корупційні спокуси

Міністерства мали звільнити від зайвих обов’язків, особливо корупційних спокус. Тобто міністерства формують правила, але не керують держпідприємствами, ділять ліцензії чи квоти тощо. І вже інші люди – виконавці – стежать за впровадженням правил. 

Але на ділі міністерства не поспішали розлучатися з функціями, які так легко монетизувати.

На кінець першого півріччя 2020 року міністерства керували 1436 держпідприємствами. Найбільше – у Міненергетики (на той момент Мінекоенерго) і Мінекономіки – 415 і 386 відповідно.

Коли держсекретар міністерства погоджує фінансові документи сотні-другої держпідприємств, він не може стояти поза політикою і бути просто держслужбовцем, пояснює Дмитро Романович. Крім того, міністерства продовжують ліцензування. Наприклад, Мінекономіки ліцензує посередників у працевлаштуванні за кордоном, Міненергетики видає ліцензії на торгівлю паливом. 

Щоправда, у деяких міністерствах були успішні кейси. "МОЗ віддало функції реалізації політики на інші організації. Ми не видавали дозволи чи ліцензії, не мали стосунку до грошей. Нам не було за що давати хабар – ми напряму ні на що не впливали", – пригадує Литовченко.

"Навіть якщо вдається провести позитивні зміни, успішні кейси довго не живуть", – ділиться досвідом один з нинішніх працівників Кабінету міністрів. 

"Я не знаю жодного випадку, коли ексчиновник хотів поновитися на держслужбі через суд і не зміг цього зробити", – зауважує ексзамміністра економіки Дмитро Романович.

Головний біль конкурсів 

На старті реформи конкурси були довгими та виснажливими як для кандидатів, так і для самих міністерств. 2019-го процедуру спростили в надії швидко заповнити вакантні місця. Одні експерти це підтримували, інші – критикували.

Але локдаун усе змінив: весною 2020-го на держслужбу почали приймати за "карантинною" процедурою, поза конкурсом. Це фактично ставить під питання сенс реформи. 

Щоб очолити директорат, Литовченко двічі проходила конкурс. На першому етапі "завалилася" на знанні законодавства. "Вдруге я більш чітко прочитала умови, підтягнула знання і все вийшло", – згадує. Конкурс був анонімним, семиетапним. Їй було 27, коли вона претендувала на посаду.

"Відкритий конкурс означає, що ти маєш шанс працевлаштуватися за здібностями, а не через те, що ти чиясь донька чи коханка", – розповідає Литовченко.

У 2019-му Литовченко претендувала на посаду голови Національної служби здоров’я. Для цього потрібно було тільки подати пакет документів та пройти співбесіду. Так виглядає добір за карантинною процедурою. "Зі мною співбесіда тривала 12 хвилин", – згадує вона.

Міністр Максим Степанов ставив загальні запитання, однакові для всіх кандидатів. "Наприклад, які повноваження НСЗУ. Було видно, що нас не слухали. Міністр сидів в телефоні – переписка на смартфоні віддзеркалювалася в його окулярах", – описує Литовченко.

Подав документи, пройшов співбесіду – все, що потрібно від кандидата. Далі уповноважена особа вносить подання про призначення, пояснює НАДС. За цією процедурою, зокрема, призначили голову і членів Комісії з регулювання азартних ігор і лотерей та ще 18 000 чиновників різних категорій.

"Рано чи пізно карантин закінчиться: і центральні органи виконавчої влади, і місцеві державні адміністрації опиняться перед вимогою за місяць провести карколомні конкурси, що може поставити держслужбу на небезпечну грань", – застерігає міністр Кабінету міністрів Олег Немчінов.

У НАДС кажуть, що ризики розуміють: це перевантажить конкурсні комісії, знизить якість самих конкурсів. Тому запропонували Верховній Раді продовжити строки для оголошення конкурсів для категорії "А" – у шестимісячний строк, для "Б" та "В" – протягом року. Але парламент такі зміни не підтримав. 

Натомість нардепи подали інший законопроєкт (№4531), який передбачає відновлення конкурсів на посади держслужби.

Війна нових директоратів і старих департаментів

Дизайн реформи створив відчуття несправедливості у старих кадрів. Часто – через різницю у зарплаті. Завдяки фінансуванню ЄС нові держслужбовці приходили на вищу платню. 

"Це створило два класи держслужбовців: старі і нові. Безумовно, майже одразу виникла ворожнеча", – каже один з нинішніх держслужбовців Мін’юсту. 

Держслужбовці зі стажем відмовлялися співпрацювати, пояснює він. Конфлікт закладений на самому старті ще й там, де директорати і департаменти дублювали функції. У деяких міністерствах цього вдалося уникнути. Наприклад, в одному директораті МОН були експерти з фінансового планування, які перетиналися зі "старим" фінансовим департаментом. "Старий" фіндепартамент їх не визнавав, не ділився інформацією", – пригадує держслужбовець із Міносвіти на умовах анонімності. 

Це перешкоджало роботі експертів департаменту, затягувало строки виконання. Щоб ситуацію змінити, втрутився голова директорату і навіть керівник міністерства. "Хоча найчастіше між новими і старими структурами, може, й не завжди охоча, але співпраця", – додає чиновник.

Це, зазвичай, "стратегічні" директорати. Через нові конкурси проходило близько 15-20% старих службовців, решта – нові люди.

Зміна політичних сигналів

Президент Зеленський і його соратники критикували держінституції, реформа держуправління їм теж не до смаку. Розкритикувавши хід оновлення держслужби, тодішній прем’єр Олексій Гончарук заговорив про потребу швидкого очищення чиновницького апарату від токсичних кадрів.  

Так виникли "політичні звільнення". Нові держслужбовці, які пройшли довгі конкурси і встигли пропрацювати на нових посадах, були дезорієнтовані.

Раніше держслужбовці були більше виконавцями: ідеї йшли від міністрів та заступників і спускалися вниз. Нові обличчя набирали зокрема й для того, аби перевернути систему, запустити ініціативу знизу догори. 

"В МОЗ так і склалося – нам давали задачу і чекали пропозицій, аналізу, прорахунків впливу цих варіантів на різних стейкхолдерів, бюджет. Із запропонованих пропозицій заступник міністра чи міністр ухвалювали остаточне рішення", – пояснює Литовченко.

Вона вважає, що реформа дійсно не спрацювала в усіх міністерствах, але було декілька успішних точкових прикладів: МОЗ, Міносвіти, Мінрегіон: "Вдалося створити кілька директоратів в Мін’юсті. Замість того, щоб ближче вивчити ці кейси, зрозуміти, чому там вдалося, нова команда вирішила закрити цю сторінку і піти далі".

Після звільнення Литовченко її директорат змінив уже другого гендиректора, і не один він. "Людей перетасовують між підрозділами без їхньої згоди. Старих службовців, які не могли пройти відкриті конкурси раніше, підвищили. Вони отримують зараз такі ж зарплати, як і фахівці з питань реформ", – знизує плечима Ірина Литовченко.

На її думку, це дає поганий сигнал команді "нових облич", які прийшли на хвилі реформи. Але є ще більш потужний і не менш негативний сигнал – кримінальні справи проти колишніх реформаторів. 

Остання гучна – щодо екскерівника Державної фіскальної служби Дениса Гутенка, якого ДБР звинувачує у надмірному нарахуванні надбавок до зарплати в близько 46 000 грн протягом семи місяців, або 327 862 000 грн, і погрожує заарештувати. 

На боці Гутенка – ексміністерка фінансів Оксана Маркарова, ексзаступниця голови Офісу президента Юлія Ковалів, ексзаступник міністра економіки Саша Боровик та багато інших. В оточенні Гутенка однією з причин такої уваги з боку правоохоронців називають його роботу на посаді директора департаменту регулювання зовнішньоекономічної діяльності у Мінекономрозвитку. Наприклад, він зайнявся зміною правил гри щодо розподілу квот на експорт металобрухту. За його словами, до травня 2015-го за розподілу обсягів брухту на експорт побори сягали 10 євро за тонну.

І додає, коментуючи ситуацію навколо Гутенка: "І волонтери стали швидко працювати за законами, які передбачають гру. Постсовдепівській бюрократії надали європейського лоску"."Попри все, ми для себе цю історію не закриваємо, – каже Литовченко. – Щойно буде вікно можливостей і побачимо сигнал, готові повернутися на службу і продовжити те, що розпочали". 

Анна Родічкіна, для LIGA.Life